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近期，工信部、國家煙草專(zhuan) 賣局發布《關(guan) 於(yu) 修改〈中華人民共和國煙草專(zhuan) 賣法實施條例〉的決(jue) 定(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)，提出電子煙等新型煙草製品參照卷煙有關(guan) 規定執行，並就此向全社會(hui) 征求意見至4月22日。

一石激起千層浪，這是電子煙等新型煙草製品第一次擬按專(zhuan) 門法律監管。盡管加強電子煙產(chan) 業(ye) 監管、避免電子煙使用低齡化已成各方共識，但“誰來管、怎麽(me) 管”尚未有定論。參照卷煙管理後，電子煙對青少年的負麵影響是否可以就此降低?有關(guan) 部門如何在監管和產(chan) 業(ye) 創新活力中尋求平衡點?這一係列問題引發了業(ye) 界、學界的熱烈討論。

扭轉煙民低齡化趨勢電子煙納入監管成共識

炫酷的外形配合幻彩的燈光，加之多種口味可以選擇，電子煙逐漸成為(wei) 很多年輕人的“新寵”。在加強電子煙監管的呼聲中，保護未成年人免受侵害，防止煙民低齡化一直是各方關(guan) 切的問題。

《經濟參考報》記者注意到，本次《征求意見稿》提出：“明確電子煙等新型煙草製品的監管法律依據，並做好與(yu) 《中華人民共和國未成年人保護法》等法律法規的銜接，發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用。”事實上，保護未成年人也是很多歐美國家對電子煙監管政策的出發點。

中國政法大學傳(chuan) 播法中心研究員朱巍表示：“如果不把電子煙納入監管，就會(hui) 給公眾(zhong) 、特別是青少年造成錯覺，覺得電子煙僅(jin) 是一種電子消費品，這種危害是很大的。”

中國人民大學商法研究所所長、教授劉俊海也表示：“《征求意見稿》提出將電子煙納入監管範疇，是彌補政府對電子煙的法律監管空白。將電子煙監管起來，有助於(yu) 幫助煙民糾正過去對電子煙一些似是而非的錯誤認知，特別是對青少年。”

即使是一些電子煙從(cong) 業(ye) 人士，也對加強監管表示讚同。電子煙行業(ye) 委員會(hui) 會(hui) 長歐俊彪表示：“《征求意見稿》的考慮是科學的，長期看是有利於(yu) 國家、行業(ye) 、消費者利益的。”

一位電子煙業(ye) 內(nei) 人士告訴《經濟參考報》記者：“為(wei) 保護未成年人，有頭部企業(ye) 比如悅刻開發了‘向陽花係統’，隻有經過‘姓名+身份證+人臉’三重驗證通過的消費者才能完成購買(mai) 。但大部分電子煙品牌依然隻能憑店家的自覺來防止未成年人購煙。更有甚者，在互聯網上售賣‘三無’或者假冒品牌電子煙，作為(wei) 企業(ye) 深受其害。加強監管，可以將這個(ge) 產(chan) 業(ye) 全麵納入法治、透明、理性、誠信的發展軌道，對於(yu) 龍頭企業(ye) 來說是件好事。”

“參照卷煙”管理引爭(zheng) 議三大議題待解

“這不是監管部門第一次對電子煙進行規範，但卻是首次明確將電子煙視同卷煙來加以監管”。中國人民大學國家發展與(yu) 戰略研究院研究員、公共管理學院教授馬亮在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，“將電子煙納入監管，扭轉煙民低齡化趨勢已成各方共識，但是關(guan) 於(yu) 由誰來監管和如何來監管的問題，不應陷入慣性思維。電子煙是一種新興(xing) 業(ye) 態，不能讓新業(ye) 態來削足適履地適應舊的監管框架。”

首先，誰來管?在對外經濟貿易大學教授、世界衛生組織煙草控製與(yu) 經濟政策合作中心主任鄭榕看來，如果按照《征求意見稿》提出的參照卷煙有關(guan) 規定執行，就表明電子煙將由國家煙草部門管理。從(cong) 公共衛生的角度來說，她認為(wei) 有待商榷。

中國疾病預防控製中心研究員吳宜群認為(wei) ，目前建設無煙環境、限製煙草廣告促銷讚助等許多控煙措施，都沒有充分發揮應有的作用，“連不向未成年人賣煙都尚未做好。”

鄭榕對《經濟參考報》記者表示：“所有產(chan) 品的監管，都應該是由第三方進行。如果既是生產(chan) 者銷售者，又是監管者，其中就有利益衝(chong) 突，無利於(yu) 加強控煙。”鄭榕介紹，對於(yu) 電子煙，美國雖按照煙草製品監管，但是美國沒有煙草專(zhuan) 賣局，而是由負責公眾(zhong) 健康的美國食品藥品監督管理局監管。英國也是由負責公眾(zhong) 健康的英國公共衛生部監管。

對此，北京市吸煙控製協會(hui) 會(hui) 長張建樞也表示認可。他認為(wei) ，隻有加熱不燃燒型屬於(yu) 煙草，其他的主要類型的電子煙並不是煙草製品。將電子煙納入衛生健康部門或藥品監督管理部門的監管體(ti) 係，更有利於(yu) 產(chan) 品本身的質量監管。

“雖然‘煙草製品’有一個(ge) 非常核心的判斷標準，即產(chan) 品當中是否含有煙草，但對於(yu) 電子煙，我們(men) 還沒有明確的定義(yi) 。”鄭榕認為(wei) ，《征求意見稿》中最核心的信息是缺失的，就是沒有對電子煙進行界定。在鄭榕看來，電子煙可以分割成煙具和煙油，而煙油又可以根據是否含有尼古丁進行細分，其中的每一項都應該分別進行監管。

對此，朱巍表示：“這一點不說清楚，確實在監管中容易存在‘掛一漏萬(wan) ’、‘一刀切’的情況。”

“這也就是《征求意見稿》用的是‘參照’而非‘按照’的原因，”劉俊海表示，“電子煙不是傳(chuan) 統煙草，在製定煙草專(zhuan) 賣法的時候也還沒有電子煙，現在用‘參照’我覺得符合務實的改革思維。”

在中國疾病預防控製中心控煙辦公室副主任薑垣看來，電子煙國家標準的“難產(chan) ”也是監管很大的阻礙。“目前國內(nei) 市場上在售的電子煙品牌和種類眾(zhong) 多，然而我們(men) 卻沒有針對這些產(chan) 品的標準。有些人提到某些有害物‘超標’的危險，其實我們(men) 現在甚至無‘標’可超。製訂科學、規範的產(chan) 業(ye) 標準已刻不容緩。”

北京師範大學社會(hui) 發展與(yu) 公共政策學院副教授徐曉新認為(wei) ，應建立電子煙煙具和煙油的國家標準。在徐曉新看來，這是科學監管的重要基礎，也是消費者權益保護的基礎。

呼籲科學化精細化監管專(zhuan) 家建議出台專(zhuan) 門監管辦法

根據公開資料顯示，從(cong) 全球範圍來看，電子煙產(chan) 業(ye) 形成了“中國製造、全球消費”的格局。中國電子煙企業(ye) 的全產(chan) 業(ye) 鏈布局、依托電子煙製造業(ye) 的專(zhuan) 業(ye) 集群、掌握的核心技術等，使得中國在該產(chan) 業(ye) 中處於(yu) 強勢地位。那麽(me) ，如何既實現對電子煙的監管，又保持這一產(chan) 業(ye) 的創新性與(yu) 發展前景?受訪專(zhuan) 家表示，需要在對電子煙的屬性進行明確定位的基礎上，從(cong) 我國國情出發，搭建電子煙規範管理框架，製定科學化精細化的監管方案。

“電子煙對健康的影響到底是什麽(me) 樣的?首先要加強對電子煙的研究，促進相關(guan) 標準的出台。”薑垣表示，“關(guan) 於(yu) 電子煙能否控煙、是否可以減害等長期受到爭(zheng) 議的問題，國內(nei) 的研究非常稀缺。而且，國內(nei) 監管對食藥領域的添加劑使用有非常嚴(yan) 格的標準，但在擁有1000多萬(wan) 消費者的電子煙上，仍是一片空白。”

在馬亮看來，電子煙的監管重點應放在“安全層麵”，加快出台電子煙的相關(guan) 標準，守住底線。“對於(yu) 電子煙這種新興(xing) 業(ye) 態，討論專(zhuan) 賣、牌照等還為(wei) 時尚早，應該給予產(chan) 業(ye) 一定的空間，繼而出台專(zhuan) 門的監管辦法。”

朱巍認為(wei) ，對電子煙的監管最重要的是從(cong) 安全角度而非準入角度。“可以進行分類、分級管理，煙具用電子消費品的監管辦法，煙彈用煙草專(zhuan) 賣管理辦法，根據分類做好產(chan) 業(ye) 鏈各環節的標準、準入、稅收管理。”

鄭榕認為(wei) ，應由衛生健康部門參與(yu) 監管，在製訂相應監管細則時，由工業(ye) 、工商等部門相關(guan) 專(zhuan) 家參與(yu) 討論，充分論證，形成更科學、合理決(jue) 策。